推动双重国籍 成就人才强国

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允许双重国籍是世界发展的趋势:

目前世界上约有198个国家或地区承认或变相承认双重国籍,即已经统计的225个国家和地区里相当于88%是完全或一定程度承认双重国籍的。这其中包括以前反对双重国籍的印度、巴西、韩国、越南、菲律宾、墨西哥等国都在后来学习英国、加拿大、澳大利亚、美国等国家的经验后,以不同方式或不同程度地承认双重国籍。联合国安理会5个常任理事国(英法美中俄)中,除了中国大陆,所有其他各国都承认或不否认自己国民的双重国籍。允许双重国籍的方式包括两种。一种是明确承认,一种是默认。当然,这都是建立在对等的基础之上。有些国家则是有条件的承认。

国际上许多国家都遵循一种基本的国际惯例:认为只要不伤害其他人以及国家的正当利益,那么公民就算同时加入外国籍,也是他个人的人权。国家可以不承认他们的外国籍身份,但不能因此剥夺他们的本国籍,也就是说默认双重国籍的合法存在。美国和俄罗斯就是典型。例如美国就规定,放弃国籍必须个人身在海外,并且符合个人主动、明确、自愿的原则,去大使馆签署放弃国籍的声明,同时还必须得到其政府的审核,才能失去国籍。否则就算加入外国籍,为外国政府效力,也可以同时保留美国籍,政府也无权剥夺。

过去,大多数西方国家都是秉承这样的观点来默认和承认双重国籍。后来,随着世界潮流,人才流动日益全球化,地球越来越平。发达国家大量吸收其他国家的移民人才,新兴国家则致力推动外流的本国人才回归,当然同时也吸引外籍人才。这些重视以及需要人才的国家都逐渐意识到双重国籍对于吸引海外人才的重要性。

直到2017年各国承认双重国籍状况的数据统计如下:

(一)亚洲承认双重国籍的国家和地区:
中国香港(中华人民共和国)、中国澳门(中华人民共和国)、中国台湾(中华民国)、韩国、菲律宾、越南、印度尼西亚、柬埔寨、孟加拉国、印度,斯里兰卡、巴基斯坦、叙利亚、约旦、巴勒斯坦、黎巴嫩、以色列、格鲁吉亚、亚美尼亚、伊朗、伊拉克、阿富汗、爱沙尼亚、阿塞拜疆、土库曼斯坦、塔吉克斯坦、卡塔尔、泰国、马尔代夫、东帝汶、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、也门、日本、新加坡,乌兹别克共35个。

(二)欧洲承认双重国籍的国家和地区:
欧盟成员国除一些原来就在不同程度上各自承认双重国籍外,实际上子在1997年欧洲理事会制定的《欧洲国籍公约》规定的某些范围内,如公约第五章第14条"法定的多重国籍"之1规定"任何缔约国应允许:(1)如果儿童因出生而自动获得了多重国籍,则可保留这些国籍。",是承认双重国籍的。目前的欧盟成员国包括:法国、德意志联邦共和国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、爱尔兰、英国(包括北爱尔兰)、丹麦、希腊、西班牙、葡萄牙、芬兰、瑞典、奥地利、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、捷克、匈牙利、斯洛伐克、斯洛文尼亚、马耳他、塞浦路斯、罗马尼亚、保加利亚,共27个国家。

此外还有下述国家:挪威、罗马尼亚、波士尼亚和黑塞哥维那、塞尔维亚、阿尔巴尼亚、乔治亚、摩尔多瓦、瑞士、土耳其、俄罗斯、乌克兰、克罗地亚、格鲁吉亚、马其顿、列支敦士登、摩纳哥公国、安道尔、梵蒂冈,共18个国家也是承认或一定程度承认双重国籍的。

(三)美洲承认双重国籍的国家和地区:
格陵兰岛、加拿大、美国(默许)、墨西哥、巴巴多斯、多米尼克、哥斯达黎加、特立尼达和多巴哥、牙买加、萨尔瓦多、危地马拉、吐瓦鲁、哥伦比亚、委内瑞拉、秘鲁、智利、玻利维亚、巴西、阿根廷、巴拉圭、伯利兹、乌拉圭、厄瓜多尔、尼加拉瓜、巴拿马、洪都拉斯、巴哈马、海地、安提瓜和巴布达、圣基茨和尼维斯、圣卢西亚、圣文森特和格林纳丁斯、格林纳达、波多黎各(美)、英属维尔京群岛、美属维尔京群岛、安圭拉(英)、蒙特塞拉特(英)、瓜德罗普(法)、马提尼克(法)、荷属安的列斯、阿鲁巴(荷)、特克斯和凯科斯群岛(英)、开曼群岛(英)、百慕大(英)、圭亚那(原先荷属,后独立)、法属圭亚那,共47个。

(四)大洋洲承认双重国籍的国家和地区:
澳大利亚、新西兰、萨摩亚,库克群岛(新)、所罗门群岛、关岛(美)、新喀里多尼亚(法)、法属波利尼西亚、皮特凯恩岛(英)、瓦利斯与富图纳(法)、纽埃(新)、托克劳(新)、美属萨摩亚、北马里亚纳(美)、马绍尔群岛、帕劳、瑙鲁、基里巴斯、斐济、汤加、库克群岛(新)、关岛(美)共22个。

(五)非洲承认双重国籍的国家和地区:
埃及、刚果共和国(即:刚果[布])、刚果民主共和国(即:刚果[金])、摩洛哥、喀麦隆、埃塞俄比亚、索马里、亚速尔群岛(葡)、马德拉群岛(葡)、厄立特里亚、圣多美和普林西比、吉布提、乌干达、加蓬、赤道几内亚、阿尔及利亚、突尼斯、苏丹、布隆迪、贝宁、多哥、利比亚、几内亚、几内亚毕绍、加纳、科特迪瓦、乍得、卢旺达、南非、也门、尼日利亚、冈比亚、马里、布基纳法索、佛得角、塞拉利昂、利比里亚、加那利群岛(西)、安哥拉、塞内加尔、塞舌尔、纳米比亚、斯威士兰、毛里求斯、马达加斯加、象牙海岸、留尼旺(法)、圣赫勒拿(英)、莱索托,共49个。

(六)完全不承认双重国籍的国家和地区:
中国大陆(中华人民共和国)、缅甸、老挝、马来西亚、蒙古、文莱,朝鲜,尼泊尔、白俄罗斯、不丹、巴林、阿曼、科威特、津巴布韦、博茨瓦纳,沙特阿拉伯、阿联酋、肯尼亚、坦桑尼亚、尼日尔、毛里塔尼亚、莫桑比克、巴布亚新几内亚、瓦努阿图、密克罗尼西亚、古巴、苏里南,共27个。
 

中国拒绝双重国籍的历史原因:

我国过去是允许双重国籍的,孙中山担任中华民国总统的时候还同时拥有美国籍。但无论是他还是国人,都不认为这会带来身份认同的问题。我国国籍政策是在上个世纪50年代进入冷战时代发生了变化。因为冷战时代,世界分为东、西方两大阵营,双方处于“亚战争”的冷战状态,中国跟美国包括东南亚的国家也都没有建交。同时,东南亚某些国家存在“排华潮”,而我国也不具备相应的影响力。为了避免当地华人免遭排挤和迫害,中国不得不在法律上规定了不承认双重国籍,呼吁当地华人加入其他国家国籍,落地生根,最好入乡随俗,这样他们就不再为意识形态而受到生活干扰。这个举措,在当时看来确实起了积极的作用。

但在半个世纪后的今天,冷战早已经结束,中国已经跟世界大多数国家建交。同时国力也时过境迁,中国已经具备“海洋”影响力和国家影响力。当时这项规定存在的国情基础已经不存在,而政策却没有进行相应的调整。同时,我们看到外流到欧美发达国家的中国人和留学生越来越多,改革开放后从中国移民出去的人已经超过六百万,没有回国的留学生超过百万,海外华人华侨则达到五千万,其中有着世界少见的人才资源与资金。大多数人在海外已经成家育后,让他必须放弃国外一切进行“二选一”,在中国与所在国间进行“零和选择”,他们就很难选择。如果不是“二选一”,而是“共赢选择”,回归的人才、技术、资金将会倍增。整体来说,我们仅仅需要一个政策上的变动,就可以提高外籍华人对中国的向心力,进一步形成中国对外全方位交往的新生力军。

而事实也反面证明:在贫穷落后和独裁比较严重的非洲,大部分国家严格禁止公民拥有双重国籍。在全球一体化的今天,双重国籍带来的好处要远远大于弊端。

推动双重国籍的好处:

一、吸引人才和外资

双重国籍有利于吸引人才回流,有利于招商引资。这方面印度是个最好的例子。2005年印度对本国公民承认其双重国籍,大面积发放印度裔卡和印度海外公民证,给予海外印度裔人与国内印度人除了选举外的同等国民待遇,包括终生回印度免签证等。这一措施大大加速海外印度裔人才的回流和环流,使印度的高科技服务业和软件外包业这些年来大幅度提升。

截至2007年,由于这些人才政策的实施,数年内从美国回到印度的仅信息产业方面人才已经超过6万人。在双重国籍政策出台前,印度软件专业人才还只约有7000名,而在印度裔卡和印度海外公民证实施以后,印度已经有了70万名软件从业人员,并依赖出口和外包成为了仅次于美国的世界第二大软件出口国、以及世界第一大软件外包业务接纳国。美国政府人士也承认,大批印度信息人才回流,可能影响全球科技中心的硅谷乃至整个美国今后的竞争力。

在全球一体化的今天,世界各国都在想方设法争夺人才,而开放国籍,无疑是成本最低,而效果又佳的好方法。

二、制裁外逃贪官

双重国籍合法化有利于制裁外逃贪官。中国目前处理双重国籍的政策比较严厉,在中国公民加入其他国籍后,就被视为已丧失中国国籍。比较通俗的说法就是,这些人的中国国籍已被开除。而不少高官、腐败份子正好可以利用这一点,在他们赚取非法所得后,想方设法将全家移民到国外。取得外国国籍后,中国国籍就已失效,如此不费吹灰之力即可逃避中国法律的制裁。如果中国承认入籍他国的海外华人还是中国公民,那么中国国籍就将成为贪官们头上摘不掉的紧箍咒。无论贪官加入哪国国籍,未经批准都不能退出中国国籍,政府也拒绝承认他们放弃了中国国籍,那么纵使他们跑到天涯海角,中国法律照样可以制裁。

三、留住侨胞的“中国心”

推动双重国籍政策有利于增强祖国对海外华人的吸引力和向心力,留住其“中国心”。中国在抗日战争国难危机时期,得到了海外侨胞的鼎力相助,这与当时的双重国籍认同政策不无关系。当时奉行的政策是:不管出生在哪里,只要是中国人的后裔,就是中国人。据统计,从1978年到2005年,中国政府累计引入外资约6224亿美元,其中华裔占主导约67%,批准成立的55万多家外资企业中约70%是华裔建立。

改革开放后移民海外的华人也超过700万人,滞留或流失在海外的留学生超过百万,他们拥有巨大的资金、技术和智力资源。如果能让他们保留中国国籍,吸引他们为国效力,那将是国家的一笔巨大财富。而获得这些财富的成本只是一张小小的中国海外公民证。

推动双重国籍的模式选择:

现在考虑双重国籍问题,其中最大的阻力来自于我们观念的保守。一个人怎么可能同时有两个国家呢?其实现在我们进入了一个国际人时代,很多人高层次人才都是“海鸥”,在世界各地飞来飞去。显然不推动双重国籍则很难吸引这类人才回国效力。就国际上其它国家施行的经验来看,我们承认双重国籍可以有多种选择模式:

一、可以采用对香港居民的做法

香港居民,持有外国国籍无妨,同时还可以申请中国特区护照,完全以中国人的姿态出现,受中国法律的管辖。目前香港特区中国公民即使加入美国籍,照旧可以在特区居留工作,在美国出生的子女,虽有天然的美国国籍,依然可以申请香港特区中国公民。目前,在香港持英、美、加拿大和澳洲等护照的人士有几十万人之多,但他们都可以申请特区中国公民身份,实际上是默许了双重国籍。这种办法其实可以推扩到整个中国地区。

二、可以采用双边对等的办法

印度总理在2003年宣布印度也开始对等承认双重国籍。有的国家,如法国、英国、加拿大、澳大利亚等国公开认可双重国籍,可以予之对等。中国和加拿大实际上已有一个类似的双边协议,即如果加拿大的国籍拥有者回到中国,当他或她使用中国护照身份,则中国政府视该中国护照拥有者为中国公民,反之亦然。

三、可以采取不再取消中国国籍的做法

200387日,在中国公安部公布的新的七项户籍管理便民措施中第六项专门规定,从发布之日起,“取消出国、出境一年以上的人员注销户口的规定”,这条规定实际让现在广大出国留学、工作的人员合法保留了中国的国籍。如果把这条放大,完全可以算是为今后中国推动双重国籍打下了基础。

四、中国政府可参考其他很多国家的做法,采取默认方式

在《国籍法》中取消或修改“定居外国的中国公民,取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍”这一硬性规定即可。不管中国人是否有外国籍,只要不伤害国家和个人正当利益,只承认其中国籍,但却不因为他拥有外国籍而剥夺其中国籍。

就中国来说,可以采取默认、对等的方式允许双重国籍,兼顾国家利益和海外华人利益。大量中国移民、留学生不愿放弃中国国籍一方面有感情的因素,另一方面是有实际的需求。同时,这些需求也符合我们的国家利益。首先,这有利于大量引进海外华裔人才,引进技术、资金和管理经验。允许中国移民自愿保留中国国籍,便于中外贸易文化的频繁交流。

简单的说,在中国引进的外资和外商中,2/3是华资和华商。如果承认双重国籍,等于开启了资金、技术、管理经验等回国的快车道。其次,这利于增强中华民族凝聚力。允许中国移民自愿保留中国国籍,不仅可以鼓励中国移民身居海外,还可以鼓励他们以主人翁姿态来维护中国的利益,参加祖国建设,参加政府管理,参加人民代表大会,为民族发展献计献策。

大量技术移民、投资移民在取得加拿大等国的公民身份后,再回中国创业,不再被视为外籍人士,而以中国公民的身份开公司,安排家庭、解决子女读书等问题。从1978年到2005年,中国政府累计引入外资大约6224亿美元,其中华裔占主导约67%,批准成立的55万多家外资企业中约70%是华裔建立的。

最后,这还有利于中国政府依法管理国外归来人士。如果海外移民归来在中国犯罪,如果保留其中国公民身份,就可以按照国内法律来审理,不会造成国家安全问题。

双重国籍合法化乃是顺应历史潮流的大趋势。加拿大新华人联合会在2003年对双重国籍大型网上民意调查显示,92.6%参与调查的中国移民认为,中国政府应承认双重国籍。在加拿大新华人联合会组织并总结的针对海外华人进行调查的 « “外籍华人身份证”民意调查报告» 中,关于外籍华人身份证的签发问题上,持赞成意见的高达 96.5%。在新华人联合会发起的“呼吁中国实施‘外籍华人身份证’”万人签名活动中,自2016年2月4日起至3月3日,在短短的一个月时间,就获得23178 人的签名。相信随着全球化的深入,加上强烈的民意以及社会的不断发展进步,中国政府是否能把默认双重国籍的范围逐渐扩大,而后最终走向承认双重国籍?这符合中国利益也是广大海外侨胞对祖国的期盼。

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